Зарубежный опыт организации системы государственных закупок. Зарубежный опыт проведения закупок юруслуг. достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы
Государственные закупки – это закупки товаров и услуг правительством и государственными предприятиями (которые поставляют общественно важные услуги: транспорт, водоснабжение, связь, энергетика). Они включают в себя ряд процессов: оценка потребностей - организация выбора поставщика – конечная уплата.
В целом к осуществлению государственных закупок применяются обычные международные принципы, которыми руководствуются ЕС, ВТО и другие международные организации. Государственные закупки в мире все больше рассматриваются как центральный инструмент обеспечения эффективного и некоррумпированного управление государственными средствами. Хотите более подробнее узнать о гос закупках, тогда переходите на сайт tender.uub.com.ua , где можно узнать как стать их участником.
В этом контексте к системе организации и функционированию системы государственных закупок выдвигается требование «честности» (integrity). Ее смысл заключается в том, что страны должны прилагать все необходимые усилия для того, чтобы:
Процедуры государственных закупок были прозрачными и предусматривать справедливое и равное отношение ко всем участникам;
Государственные средства, связанные с государственными закупками, использовались в соответствии с целевым назначением и наиболее эффективно;
Уровень профессиональной подготовки и поведение должностных лиц, которые задействованы в сфере государственных закупок, отвечали исключительно целям их (закупок) организации;
Система закупок должна была способной реагировать на вызовы, связанные с теми или иными решениями по поводу закупок, гарантировать подотчетность и предусматривать возможность общественного контроля.
Таким образом, открытость, доступность информации, недискриминация поставщиков независимо от их статуса и формы собственности и осуществление закупок на конкурсной основе с обеспечением прозрачности на каждой стадии торгов (тендеров) являются определяющими международным принципам организации и функционирования системы государственных закупок. Их воплощение стало проще с развитием информационно-коммуникативных технологий, что предоставляет реальные возможности для минимизации государственных и муниципальных расходов и предупреждения коррупции. Конкретные нормы национальных законов, предусматривающих обеспечение очерченных принципов, разнятся, но их понимание одинаковое.
Конкуренция означает, что контракты на поставки государству предоставляются путем сравнения предложений от определенного количества поставщиков для определения того, кто может предложить наиболее благоприятные условия. Принцип публичности дополняется принципом конкуренции, поскольку он обеспечивает то, что поставщики могут свободно получить информацию о контракте и предложить свои товары и услуги.
Глава 1. Анализ зарубежного и отечественного опыта заказов на государственные нужды
1.3. Зарубежный и отечественный опыт заказов для государственных нужд
Практически во всех развитых странах государство является важнейшим заказчиком продукции на внутреннем рынке для государственных нужд. В США, например доля государственных закупок равна примерно 15 % распределительной части национального бюджета. В нашей стране с 1985 года по 1995 год объем государственных закупок вырос на 46 %, по сравнению с ростом на 142 % с 1975 года по 1985 год, что связано, в основном, с крупным сокращением расходов на оборону. Рост объема федеральных закупок в этот период был меньше, чем рост объема закупок на уровне штатов и местных органов управления. Еще выше доля государственных закупок в странах, где государственное управление существенно влияет на экономику (ФРГ, Франция и др.). В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в распределительной части национального бюджета достигает 50 %.
Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Эффективность государственных закупок обеспечивается: прозрачностью закупочных процедур,экономичным расходованием бюджетных средств,строгой отчетностью ответственных за закупки лици справедливостью в обеспечении доступа всех поставщиков к государственным заказам.
Мировая практика показывает, что наиболее эффективным способом выполнения всех принципов прокъюремента является проведение публичных конкурсов. Достойной альтернативы процессу размещения государственных заказов нет, ибо закрытость и субъективизм их осуществления порождают коррупцию и нерациональное расходование бюджетных средств. Виды конкурсных процедур, применяемых в зарубежной практике, приведены на рисунке 1.6
По классификации Организации стран экономического сотрудничества в зависимости от степени свободы закупочных органов в выборе поставщика конкурсы делятся на автоматические и дискреционные. Дискреционные конкурсы предоставляют закупочным органам большую свободу в выборе поставщика, так как лишь часть условий контракта объявляется заранее.
При автоматических конкурсах указывают основные условия контракта (сроки поставки, условия платежей, технические спецификации и т.д.) Контракт получает фирма, которая гарантирует соблюдение всех его условий и предлагает наименьшую цену, т.е. присуждение контракта происходит как бы автоматически.
Случаи применения этих конкурсов и процедура их проведения обычно строго регламентируются. Практически в каждой стране существуют пороговые количественные параметры обязательности публичных торгов, но в таких странах как Египет, Ирак, Иран и Саудовская Аравия, необходимость торгов для выдачи заказа оговаривается для всех организаций государственного сектора независимо от стоимостизаказа . Для государственных агентств Франции применение конкурсной процедуры обязательно для любых заказов на суммы свыше 60000 долл.
Прямые заказы возможны только для более мелких объемов заказов. В ряде стран государственные органы должны обнародовать информацию о всех предоставленных контрактах свыше определенной стоимости. В США она составляет 25000 долл .В большинстве стран (США, Японии, Германия, Франции, Италии. Нидерландах, Испании и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством, а в остальных – ведомственными инструкциями.
Нельзя сказать, что для России конкурсные процедуры являются каким-то новым явлением. В нашей стране корни по законодательному оформлению процедуры публичных торгов берут свое начало в середине XVII века когда были введены «поручные записи», производимые артельщикам, выигравшими подряд, "чтобы можно было верить" . В 1772 году появляются такие элементы торгов как гласность, публичность и регистрация всех предложений. Указы о торгах вывешивались на городских воротах, заявки претендентов письменно регистрировались в канцеляриях, и после присуждения подряда победитель и его цена публично объявлялись. С XVIII века публичное объявление торгов является также мерой пресечения злоупотреблений чиновников и сговора подрядчиков, которое являлось обязательным требованием, утвержденным Петром I в «Регламенте об управлении адмиралтейством и верфью» в 1722 г. Законодательные акты о торгах 1719-1830 годов были сведены в «Положении о казенных поставках и торгах», которое являлось руководством для торгово-закупочной деятельности российской казны и имело международный характер, так как торги с заграницей стояли на первом месте. В августе 1923 г. Совет народных комиссаров принял "Инструкцию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки". Обязательное заключение сделок на выдачу государственных заказов сохранилось до начала 30-х годов, а потом было предано забвению более чем на пятьдесят лет .
Отечественная система закупок в настоящее время находится в стадии становления, поэтому важно познакомиться с некоторыми деталями проведения закупок в различных странах.
В США первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в 1792 году. В нынешнем виде механизм осуществления государственных закупок в США в основном сложился к 1984 году, когда был принят свод законодательных и подзаконных актов в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд» .
В соответствии с американским законодательством ответственность за правовое сопровождение закупочной политики и формирование контрактных систем государственных закупок несет Управление политики федеральных закупок - одно из подразделений Административно-бюджетного управления при Президенте США. Наряду с законодательством, регулирующим политику государственных закупок, оно издает директивы, которые включаются в правила федеральных закупок.
На сегодняшний день в этой стране создана уникальная государственная компания - Федеральная контрактная система (ФКС), неотъемлемой частью которой являются государственные контракты или государственные заказы. Государственный рынок или «рынок государственных учреждений составляют организации федерального правительства правительств штатов и местные органы, закупающие или арендующие товары, необходимые им для выполнения своих функций по отправлению власти" является самым крупным и емким .
По данным статистики на начало 90-х годов, на рынке государственных учреждений ежегодно работают 230-240 тысяч компаний-подрядчиков. Это составляет около шестой части от общего числа всех компаний США. Численность рабочих и служащих, занятых в системе государственных закупок составляет 142 тыс. человек. Около трети всех совокупных расходов США по федеральному бюджету приходится на государственные закупки. Правительство оказалось самым крупным потребителем в масштабе страны в целом.
Среди развитых стран правительство США является самым крупным заказчиком товаров и услуг для нужд государственного потребления. В США: государственный рынок разделен на три основные части:
Военно-промышленное потребление (военная техника, топливо, сырье, услуги, проведение гражданских и военных программ НИОКР);
Общегосударственное потребление (стандартные товары, машины, механизмы, оборудование, транспортные услуги, строительство государственных зданий и сооружений, государственные запасы сырья, материалов и так далее);
Внутриведомственное гражданское потребление (машины, оборудование, товары, сырье, топливо, материалы, средства связи, транспорт, услуги, НИОКР).
В настоящее время по действующему законодательству США на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают четыре организации, а именно:
1) министерство обороны США.
2) национальное Агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA).
3) агентство по HИОКР в энергетике (ERDA).
4) администрация общих услуг(GSA) - организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США продукции и услуг, необходимых для их функциональной деятельности.. Специфическую продукцию эти ведомства осуществляют самостоятельно.
Администрацию общих услуг можно приблизительно сравнить с бывшим Госснабом . Она была создана в соответствии с принятым Конгрессом Государственным Законом 152, Законом о федеральной собственности и административных услугах от 1949 года по результатам доклада государственной комиссии (Комиссии Гувера). Эта государственная организация устанавливает стандарты государственных закупок и запасов для последующего применения, и заключает долгосрочные контракты по установленным ценам, закупает централизованно и хранит на складах материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата (канцелярские принадлежности, компьютеры, копировальные машины и т.д.). Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т.д.
Министерства и ведомства ежегодно подают в GSA заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают их в GSA по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание товаропроводящей системы.
В целом, за счет того, что GSA покупает продукцию крупными партиями путем проведения конкурсов, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самодеятельно но небольшим контрактам или в розницу.
Отдельно следует рассмотреть опыт Почтовой службы США (USPS), которая является крупнейшей государственной организацией после Министерства обороны США и GSA. Организация находится на самофинансировании. Объем ежегодных закупок GSA товаров и услуг достигает 55 млрд долларов. В соответствии с Законом о реорганизации почты от 1970 года, Почтовой службе США разрешено создавать свои собственные правила и положения, как коммерческому предприятию. Эта служба освобождается от исполнения многих законов, правил и распоряжений, относящихся к государственным закупкам, например, таких, как закон о конкуренции при подряде с его политикой «полной и открытой конкуренции». Осуществление закупок включает закупку оборудования, строительство, а также контракты на перевозки внутренней почтовой корреспонденции. Развитие таких альтернативных средств связи, как факс, электронный обмен информацией, Интернет, телефон, видео, ускоренная доставка корреспонденции и частные услуги по доставке вынуждают Почтовую службу действовать быстро и эффективно. И в достижении этого отдел закупок должен играть главную роль .
Следует подробнее остановиться на экономико-хозяйственных взаимоотношениях двух участников: государства-заказчика и подрядчика (организации-исполнителя) при выполнении государственного контракта. Оба участника являются равноправными партнерами при выполнении государственного контракта.
Законодательство США четко формулирует обязанности двух сторон, а именно: «поставщик обязан продать частную собственность или услуги, включая строительство, покупатель-государство их оплатить» .
И хотя законодательством определены равные права государства-заказчика и организации-полрядчика при выполнении государственного контракта, следует отметить значительные привилегии и преимущества за государством-заказчиком.
Федеральное контрактное право, регулирующее отношения между государством-заказчиком и организацией-поставщиком, предусматривает односторонний отказ от заказа государством-заказчиком. В этом заключается фундаментальное отличие контрактного права на частнокапиталистическом рынке, регулирующем отношения между отдельными компаниями-поставщиками.
Таким образом, экономико-правовое регулирование государственных заказов, а именно система прокъюремента, затрагивает все стороны хозяйственной деятельности США и позволяет наиболее эффективно использовать средства федерального правительства, правительств штатов и местных органов.
Закупки, производимые агентствами по поручению правительства США, регулируются и дополняются FAR (Федеральным регулированием закупок).
Исторически, правительство США проявляет стойкий интерес к упрощенным процедурам приобретения товаров и услуг. Долгое время определение «маленькая закупка» сопровождалось достаточно специфическими инструкциями. Сравнительно недавно термин «маленькая закупка» стал соответствовать определенной сумме, которая составляла 25000 долл.. Тем не менее, процедуры закупки сопровождались обременительными правилами, формами и т.д., и не могли проводиться достаточно быстро. И лишь совсем недавно Конгресс подписал два закона, которые регулируют упрощенную процедуру приобретения товаров и услуг:
федеральные закупки, действующие по упрощенным процедурам 1994 (FASA).
закон Clinger-Cohen 1996.
Эти законы внесли упорядоченность в процедуру государственных закупок по упрощенной системе. Ключевое значение принятых законов заключается в следующем:
1) дано определение новому термину "упрощенная процедура закупок". Пороговые значения объемов закупок в стоимостной форме соответствуют различным их видам:
100000 долл. - упрощенные закупки;
25000 долл. малые закупки;
2500 долл. - микрозакупки.
2) поднят порог упрощенных закупок до 100 000 $.
3) разрешено производить процедуры микрозакупок до 2500 $ у единственного источника.
4).законодательно упрочено положение мелкого бизнеса.
5) ведено требование использования электронных торгов при наличии любой возможности.
Одной из наиболее интересных идей проведения государственных закупок является использование электронных таблиц с расценками в сети Интернет для упрощения доступа и охвату большей территории.
Важным изменением FASA является предоставленная возможность делать закупки до 2500 долл. без проведения громоздкой процедуры заключения государственного контракта. Поэтому, принятые законы поощряют покупателей стремиться к упрощенной системе процедуры закупок и эффективно выполнять условия агентств, осуществляющих государственные закупки. Старые методы проведения процедуры государственных закупок (использования наличных денег - imprest фонд, внесение залога и письменные заявки) вес чаще уступают дорогу устным и электронным заявкам. Упрощенные процедуры предназначены для уменьшения административных затрат, повышения участия в закупках представителей мелкого бизнеса, поддержки женских предприятий мелкого бизнеса, увеличения эффективности и экономии государственного контракта, а главное избежания ненужных трудностей для агентств и подрядчиков. Из-за экономии средств упрощенные процедуры продолжают привлекать внимание Конгресса, а также других общественных групп, заинтересованных в эффективности правительственных закупок.
В последнее десятилетие получил распространение опыт осуществления совместных закупок государственными организациями. Такая практика объединения потребностей в товарах и услугах двух и более государственных некоммерческих организаций в пул заслуживает внимания. Ее преимущества:
1) более низкие цены.
2) улучшение качества с помощью проверки и выбора поставщиков.
3) снижение административных расходов.
4) стандартизация.
5) лучший учет закупок.
6) конкуренция.
Такие пулы успешно используются местными органами власти, государственными школьными учреждениями и больницами. При этом экономия средств может быть значительной.
Например, три крупнейших американских больничных объединения образовали компанию Premier Inc. Эта компания проводит переговоры с производителями товаров от имени 1757 больниц с общим объемом ежегодного дохода 589 млрд долларов. Компания Premier Inc уже добилась экономии в некоторых случаях в размере 25-30 %. Аналитики полагают, что к 2000 г. компания Premier Inc может сэкономить 2 млрд долларов на расходах на здравоохранение .
Среди проблем, возникающих при объединении совместных закупок в пулы, встречаются следующие:
1) продукция низкого качества.
2) увеличение сроков поставок.
3) наличие ограниченного количества товаров.
4) увеличение бумажной работы.
5) неспособность поставщиков-компаний малого бизнеса к конкуренции в условиях крупных поставок.
Закон о государственных закупках требует, чтобы контракт был вручен тому «ответственному» и «отвечающему необходимым требованиям» поставщику, который предложит наименьшую цену. Отделом закупок постоянно преследуется двойственная задача. С одной стороны, государственный служащий должен быть достаточно агрессивен в поиске новых источников снабжения отвечающим поставленным требованиям. С другой стороны, отдел закупок должен исключать из списка предложений с расценками тех поставщиков, которые получают заказы на закупку, а потом не выполняют условий соглашений. Это часто называется «вычеркивание поставщика черным» или выделение «красным». Это является вполне законной практикой, когда принятие решения об исключении поставщика из списка компаний, предоставивших свои предложения с расценками, происходит на основе фактов и цифр системы оценки результатов деятельности поставщика, разработанных отделом закупок. Поставщика, которого исключают из списка компаний, представивших предложения, уведомляют об этом и о конкретных причинах. Таким образом, список компаний, предлагающих свои расценки, постоянно изменяется.
Государственные закупки давно уже вышли за рамки национального законодательства. Известно, например, что принципы размещения государственных закупок регулируются также международными соглашениями в рамках ЕЭС. В этой организации только 2 % заказов передается в фирмы тех стран, которые не входят в ЕЭС.
В наибольшей степени рынок государственных закупок закрыт в Италии (кодекс Альба), где только 1 % стоимости контрактов достается иностранным поставщикам. И хотя британский рынок является достаточно открытым, доля иностранных поставщиков составляет всего лишь 5 %.
В ЕЭС приняты директивы, которые открывают рынки государственных контрактов на строительные работы (1971 год) и поставки товаров и услуг (1977 год). В июне 1987 года по инициативе ЕЭС была принята программа объединения рынка телекоммуникационных услуг и технологий, которая обеспечила 100 %-ное открытие этих рынков к 1992 году . Это было связано с унификацией технических характеристик оборудования для обеспечения совместимости, так как следование единым европейским стандартам (в тех областях, где они существуют) являются обязательным для доступа поставщика на рынок. За рамками соглашений были и пока остаются контракты на производство вооружений.
Согласно директивам ЕЭС анонсируются все контракты центральных и местных органов власти на поставку товаров свыше 200 тысяч экю. Для работ сумма установлена в 5 млн экю. Считается, однако, что в среднем по ЕЭС только 44 % закупок товаров и услуг центральных правительств подпадает под эту директиву Сообщества. Кроме того, согласно правилам ГАТТ центральные органы власти должны обнародовать контракты на поставку товаров и услуг стоимостью свыше 150 тысяч экю.
В феврале 1990 года была одобрена директива, согласно котором с начала 1993 года для конкуренции за государственные закупки открыты еще четыре сектора - водоснабжение, телефонная связь, транспорт и энергетика. Менее экономически развитым странам Сообщества (Испании, Греции и Португалии) дано право перейти на новые правила в течение 3-4 лет .
Открытие рынка государственных заказов в рамках ЕЭС поднимает вопрос о правах компаний третьих стран. Иностранным признается тот соискатель, у которого 50 % стоимости контракта составляют товары и/или услуги, произведенные за пределами Европейского Сообщества. Достигнута предварительная договоренность о том, что компании стран ЕЭС будут иметь 3-4-процентное преимущество перед компаниями стран - не членов Сообщества. Таким образом, покупатели получают законное право заключать соглашения с компаниями стран-членов ЕЭС даже в том случае, если они обойдутся на 3-4 % дороже, чем в случае заключения контракта с фирмой третьей страны .
Либерализация рынков государственных заказов в ЕС является важнейшим элементом создания единого экономического пространства. В настоящее время в Европейском Союзе общепризнанно, что цена закрытости государственных рынков очень высока. Комиссия ЕС оценивает потери "закрытости" государственных рынков ЕС суммой в 20 млрд экю в год.
Наиболее важным результатом либерализации рынков государственных заказов может стать повышение уровня концентрации и специализации в отраслях, необходимых с точки зрения мировой конкуренции. Пока для поставщиков государственных контрактов характерны многочисленность, низкий уровень использования производственных мощностей и относительно слабое развитие взаимосвязей в рамках ЕС.
Исходя из анализа опыта государственных закупок в странах с рыночной экономикой можно сделать следующие выводы:
1) система государственных закупок является важнейшим рычагом государственного регулирования экономики любой страны.
2) с помощью государственных закупок правительство обеспечивает выполнение своих экономических и социальных программ, стимулирует развитие тех или иных отраслей народного хозяйства, поддерживает национальных производителей перед лицом международной конкуренции, обеспечивает проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий, поддерживает мелкий бизнес и т.д., а также регулирует некоторые социальные процессы.
3) государство, выступая в лице крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, оказывает значительное влияние на динамику и структуру экономики. В странах ЕС в ключевых областях с высокой степенью зависимости от государственных заказов (индустрия высоких технологий, тяжелое машиностроение) инвестиции рассматриваются как основное средство стимулирования. Традиционно, в наукоемких областях (аэродинамическая промышленность, информатика, электроника) доля государственных заказов составляет около 40-50 % общих объемов производства, в строительстве – 25 %.
4)опыт государственных закупок как системы организации логистики государственных закупок позволяет использовать принятые в этой науке понятия- категории, концепции и методы. Современная логистика - это динамичная, постоянно развивающаяся наука, в поле интересов которой попадают нее большие сферы хозяйственной деятельности.
5) использование логистической концепции в системе прокъюремента позволяет существенно повысить эффективность конкурсных закупок для государственных нужд на основе принципов «системности, целостности, оптимизации суммарных издержек» , т.е. за счет рассмотрения процессов в комплексе, с системных позиций.
6) логистика государственных закупок как специфическая область логистики преследует стратегическую цель повышения эффективности процесса закупок, т.е. максимизацию результата этого процесса с минимальными издержками, решая тем самым информационную задачу логистики по уменьшению трансакций.
| Предыдущая |
Вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей — ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Одним из важных направлений в законотворческой деятельности во всем мире стала борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен. Главная проблема в современной практике госзакупок — «человеческий фактор», порождающий коррупцию и недобросовестность. Речь идет не об эпизодическом подкупе чиновников, а о сращивании власти и бизнеса, вследствие которого наряду с конкурентными методами выбора поставщиков важную роль стало играть лоббирование. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму — лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных».
В зарубежной закупочной практике к основным базовым принципам относят: прозрачность (transparency) — открытость и доступность информации о закупках; подотчетность и соблюдение процедур (accountability and duprocess) — четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле; открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition) — недопущение дискриминации; справедливость (fairness) — равные возможности для всех участников закупок.
Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других. Различия в законодательствах отдельных стран обусловлены приоритетами экономической политики того или иного государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. В ряде стран выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.
Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование.
Типовой закон предназначается для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг и преследуют следующие цели: обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок; расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, что служит развитию международной торговли; поощрение конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг; обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам); содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему; обеспечение открытости процедур закупок.
Большое внимание в Типовом законе ЮНСИТРАЛ уделяется методам закупок и условиям их использования.
Рассматривается внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т. д. Приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений. Закупающая организация устанавливает критерии оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения. Процедуры отбора победителя могут предусматривать: отбор без проведения переговоров (исключительно по установленным критериям оценки); отбор путем проведения одновременных переговоров; отбор путем проведения поочередных переговоров.
Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов: конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные), закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками, закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок), закупки у единственного источника.
Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований.
Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования.
Согласно законодательству Германии, государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, что и представители частного сектора экономики. В качестве покупателя (потребителя) оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Исходя из требования «экономно расходовать бюджетные средства», госучреждения обязаны отдавать предпочтение экономически выгодным рыночным предложениям. Это означает, что государство, как и любой другой потребитель, проводит сравнение цен, используя открытые (публичные) торги на поставку товаров (услуг). Порядок проведения конкурсов (тендеров) и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики страны.
Первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок был принят в 1792 г. С тех пор американское законодательство трансформировалось в современную форму федеральной контрактной системы. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, именуемых «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом документе определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов. Наблюдение за единообразным применением правил госзакупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики. Интересно, что федеральное законодательство США формально не распространяется на деятельность правительств отдельных штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. Неоднократно предпринимались попытки унификации законодательства о закупках, но только некоторые штаты привели свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, хотя законы всех штатов опираются на общепринятые принципы.
Современное законодательство Великобритании в области конкурсов основано на «Рекомендациях по конкурсным закупкам». При Казначействе Соединенного Королевства в качестве центрального методического и контролирующего органа создана «Центральная организация по закупкам». Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве имеется департамент контрактной работы. Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам, при этом расходы согласовываются с чиновником Казначейства, курирующим министерство. Представитель Казначейства (инспектор финансов) обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение.
Защита национальных поставщиков
В законодательстве стран Центральной и Восточной Европы недавно произошли существенные изменения. Основная их цель — унификация, т. е. перенос директив Европейского сообщества на правовую почву конкретных стран. С точки зрения потенциальных поставщиков продукции/услуг, этот процесс должен дать им возможность участвовать в тендерах в различных странах (независимо от национальной принадлежности поставщика) на равных условиях. Примерно такие же цели ставились и перед российскими законотворцами, занимавшимися разработкой закона № 94-ФЗ.
Ведь один из законов мировой экономики гласит, что потери национальных потребителей от протекционистской политики государства всегда выше, чем выгоды, получаемые национальными производителями. Однако некоторые страны, рассчитывая поддержать собственную промышленность, предоставляют различного рода преференции местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках. Конечно, эта практика постепенно сокращается, во многом благодаря деятельности международных организаций, таких как ВТО. Но, по всей видимости, полностью отойти от нее смогут еще не скоро.
В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм. Например, законодательно закрепляется право местных компаний на приоритет в уровне цен, т. е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местному поставщику, даже если предложенная им цена выше, чем у иностранных участников. Ценовая «фора» для местных игроков может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и более. В ряде стран к торгам не допускаются те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпускаемые местной промышленностью, существует правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т. д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.
Кроме того, расширяются права организаторов торгов, которые дополняют усилия государств по защите национальных производителей. Широко применяется практика повторных торгов с целью снижения цены. Наряду с ценовой политикой тендерные комитеты при проведении подрядных торгов стали все шире использовать в интересах заказчиков «конкуренцию кредитов», позволяющую принуждать участников тендера принимать на себя обязательства по участию в кредитовании и даже финансировании расходов по сооружению объектов. Нередко кредитно-финансовые условия тендерных предложений являются решающим критерием при определении победителя торгов. В современных условиях все чаще стали использоваться менее явные способы ограничений, такие как таможенные пошлины и нетарифные меры (стандарты, сертификаты, лицензии и т. д.).
Таким образом, можно отметить, что большинство стран используют различные способы ограничения доступа на свои рынки иностранных конкурентов. Однако, как исключение, можно привести Германию, законодательство которой запрещает оказывать предпочтение национальным участникам.
В Австралии и Новой Зеландии отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти (прежде всего это министерства финансов и министерства работ, как на федеральном уровне, так и на уровне штатов). При этом штаты и территории пользуются значительной автономией в рамках общей государственной политики закупок. Финансовый контроль над государственными расходами осуществляется по линии Казначейства (министерства финансов) на основе действующего законодательства.
Действующая во Франции и Бельгии схема организации госзакупок предусматривает контроль над государственными расходами на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов). Для Франции характерно создание специальных комиссий, которые выборочно проверяют правильность заключения контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственное подразделение по закупкам, в функции которого входит заключение контрактов и контроль их исполнения.
Следует отметить, что в Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза, который за последние 10 лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности. В рамках проходящей унификации правил осуществления закупок все большее внимание уделяется единым стандартам. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.
В странах Восточной Европы, не имевших традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ. На пути в Европейское сообщество эти страны должны были согласовать свои законодательные акты, касающиеся государственных заказов, с нормами законодательства сообщества.
Существование конкурсной системы в различных странах мира во многом определяется законодательством, характеризующим экономические отношения между участниками рынка. Как правило, регулируются условия участия в конкурсных отборах, организованных государственными учреждениями. Во многих странах большое внимание уделяется борьбе с недобросовестными участниками (выявление возможностей сговора, монополизации рынка отдельными фирмами и т.д.). При этом для большинства экономически развитых стран незыблемым является принцип свободной экономической деятельности всех участников рынка.
Если провести анализ, становится очевидным, что современная система государственных закупок в Республике Беларусь построена преимущественно на основе зарубежного, а не национального исторического опыта. Практически во всех основных законодательных, нормативных и методических документах прослеживаются элементы из аналогичных документов ООН. В первую очередь, это касается типового закона ЮНСИТРАЛ и положений о закупках Всемирного банка.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг", принятый в 1994 году на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Данный закон был разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.
Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.
К числу базовых положений этого документа относятся:
- 1. В части открытости и прозрачности - ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок), а также публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.
- 2. В части квалификации - четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедуры изучения квалификации, а также порядок проведения предварительного квалификационного отбора.
- 3. В части процедур - открытый конкурс в качестве основного способа закупок. Кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции, двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.
- 4. Процедура открытого конкурса предусматривает публикацию извещения, направление потенциальным поставщикам условий конкурса (конкурсная документация), подготовку конкурсных заявок, включая изменения и разъяснения, подачу конкурсных заявок, публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок, оценку заявок, акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу.
- 5. В части разрешения разногласий сторон законом предусмотрено право поставщика (подрядчика) на обжалование размещения государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.
Соглашение по правительственным закупкам ВТО. Вторым по значимости международным документом является многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement), принятое по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 году. Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО). Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, но в последнее десятилетие появилась устойчивая тенденция: ведущие страны - участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание данного документа в ходе двусторонних переговоров со странами-претендентами непременным условием.
Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селективные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение. Ограниченные процедуры - действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях.
Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам. В частности:
запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзакупок на льготных условиях;
публикация информации о проведении торгов должна осуществляться, в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;
квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков - участников процедур закупок;
устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);
определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспечивающие соблюдение гласности и сохранности предложений;
Опыт Соединенных Штатов Америки. Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 году в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 году превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти.
Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR1), разработанным в 1984 году и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR - соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем госзаказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.
В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры:
открытые торги;
двухэтапные торги;
проведение переговоров;
упрощенные способы закупок.
Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:
запрос ценовых котировок (Price Quotations);
использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках - до 2 500 долл. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);
размещение заказов на закупку (Purchase Orders);
использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример - канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др.
Опыт международных финансовых институтов. Значительный интерес представляет опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) - крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности - как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.
Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. Среди наиболее известных МФИ можно назвать:
Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;
Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);
Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в "Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР" и предусматривают следующие способы закупки:
международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);
национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);
международные закрытые торги (Limited International Bidding);
запрос котировок (Shopping);
закупки у единственного источника (Direct Contracting).
В Руководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки. Подробнее с закупочными процедурами Всемирного банка можно познакомиться в интернете.
Можно сказать, что используемые международными финансовыми институтами способы закупок, а также правила их выбора и процедуры в рамках проводимых ими проектов во многом схожи с правилами и процедурами, описанными Типовым законом ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг". Таким образом, международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных средств, будь то средства налогоплательщиков (государственные закупки развитых стран мира) или же участников международных финансовых институтов (закупки по проектам Всемирного банка, ЕБРР и т.п.).
Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии.
Американские госзакупки
За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.
В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ.
Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council).
Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны – дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур.
Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая – общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая – специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
– достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
– соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
– экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.
Электронные технологии
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится:
– полный перечень отчитывающихся, а также неотчитывающихся ведомств;
– необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве;
– разъяснения (какие данные требуются и как часто их надо представлять).
В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.
В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Американская информационная система федеральных закупок располагает данными о государственных закупках с 1979 г. до настоящего времени.
Открытость и доступность
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл. Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:
– период времени, по которому необходимо провести исследования (финансовый год в США исчисляется с 1 октября по 30 сентября);
– данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.);
– структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты). Также отдельное указание требуется при необходимости получения общей суммы в стоимостной форме.
Электронные торги
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок – не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов.
Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов – публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:
– высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;
– позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
В то же время отмечаются следующие недостатки системы:
– неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;
– недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;
– недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.
В США в составе федеральной контрактной системы функционирует Центральный федеральный информационный центр, куда ежегодно поступает несколько миллионов новых документов.
Европейская система госзакупок
Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:
– оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;
– обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;
– соблюдение требования публичности;
– содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;
– помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.
Американский опыт был использован также при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.
Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран – членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.
Европейские модели госзакупок
В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.
При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.
Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury).
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).
Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).
Тендеры
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.
Дело в принципах
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:
– прозрачность (Transparency) – открытость и доступность информации о закупках;
– подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process) – четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
– открытую и эффективную конкуренцию (Open and effective competition) – недопущение дискриминации;
– справедливость (Fairness) – равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.
Предмет закупок
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров.
Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ.
Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ.
Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.
Процедуры закупок
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.
Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.
В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.
Поддержка отечественного производителя
В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.
В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика – во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, – постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.
Немецкий опыт
По мнению российских экспертов, наиболее интересным опытом организации электронной системы госзакупок среди стран Евросоюза обладает Германия.
Федеративная Республика Германия как член ЕС обязана неукоснительно исполнять все без исключения положения европейского законодательства о государственных закупках, в противном случае велик риск принятия дисциплинарных мер со стороны Европейской комиссии и последующих разбирательств в Европейском суде. Германии удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.
Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчиками в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:
1) апелляционную – в форме независимого учреждения;
2) судебную – в форме судебного органа.
Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.
Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.
Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).
В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого» толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика. Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Но одним из актуальнейших в настоящее время является вопрос, сможет внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или все же придется переходить к составлению «черных списков», которыми российских поставщиков пугает Минэкономразвития России.
Анастасия АНДРЕЕВА
Статьи по теме
